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LOS AGENTES FORESTALES Y LA LEY ORGÁNICA 2/86 DE FFCCSS

LOS AGENTES FORESTALES

Y LA LEY ORGANICA 2/86 DE FFCCSS

 

 

El presente documento pretende servir a la reflexión serena y profunda, sobre los pros y contras de la propuesta por algunos compañeros, de la regulación de los Agentes Forestales y Medioambientales en el ámbito de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Pone de manifiesto las ventajas de optar por la consecución de una norma legal básica que establezca un mínimo común denominador normativo, respetuoso con las Comunidades Autónomas, configurador de un estatus propio y específico de dichos funcionarios, como agentes de la autoridad integrantes de una policía mixta de carácter administrativo y judicial genérica medioambiental y de los servicios públicos de emergencias ambientales, sin perjuicio de sus funciones de apoyo técnico a la gestión medioambiental; y sin que para ello sea necesario renunciar a sus antecedentes y a su propia naturaleza e idiosincrasia que es de la que precisamente emana su eficacia profesional, frente a otras opciones que podrían llevar al colectivo hacia un camino sin salida, o incluso a su extinción como la profesión con 140 años de antigüedad tal cual la entendemos hoy en día, asumiendo unas nuevas funciones como propias e inherentes a dicho estatus jurídico en materia de seguridad ciudadana ajenas a su especialidad y ámbito de actuación actuales, dejando de esta forma en un segundo plano las propias de protección y conservación de la biodiversidad y colocándolos en una posición de subordinación frente a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y con ello obtener todo lo contrario a aquello que precisamente se pretende.

LA LEY ORGÁNICA 2/86, DE FUERZAS Y CUERPOS DE SEGURIDAD Y LOS AGENTES FORESTALES Y MEDIOAMBIENTALES: ¿SOLUCIÓN O EXTINCIÓN?

 

El presente escrito se ha confeccionado con la finalidad de informar a los Agentes Forestales y Medioambientales afiliados y seguidores en general de la UGT-FeSP, sobre la necesidad de optar por la consecución de una norma legal básica que establezca un mínimo común denominador normativo respetuoso con las peculiaridades de cada Comunidad Autónoma, a la vez que configurador de un estatus jurídico propio y específico de dichos funcionarios, como agentes de la autoridad integrantes de una policía mixta de carácter administrativo y judicial genérica medioambiental y de los servicios públicos de emergencias ambientales, que garantice un marco de actuación dotado de la necesaria seguridad jurídica y garante de la validez procesal de sus actuaciones.

 

Para ello, y partiendo de la exposición de ciertos conceptos y doctrinas jurídicas, se pretende poner de manifiesto las ventajas de optar por una Ley básica de la profesión, frente a otras opciones más arriesgadas y complejas como la de la incorporación de los Agentes Forestales y Medioambientales en la vigente Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, que podría llevar al citado colectivo profesional hacia un camino sin salida, o incluso a su extinción como la profesión con más de 140 años de antigüedad que hoy todos conocemos y admiramos.

 

Debemos necesariamente empezar exponiendo lo que carácter general se entiende por el concepto de “Ley”, en cuanto acto normativo escrito y aprobado por el parlamento o poder legislativo conforme al procedimiento legislativo establecido, posteriormente publicada con tal rango, fuerza y vigencia. Dentro del concepto de Ley, diferenciándola de las normas con fuerza de Ley que son aprobadas por el Gobierno, podemos distinguir distintas clases, entre las que se encuentran las Leyes Ordinarias y las Leyes Orgánicas.

 

Las Leyes Ordinarias no tienen unas concretas materias reservadas que limiten su ámbito de extensión, pues la Constitución parte de un concepto formal de Ley, pudiendo regular las mismas cualquier materia, dado que en el ordenamiento jurídico español no existe una reserva de materias al reglamento, salvo las reservadas por la Constitución a otras fuentes del derecho, como las Leyes Orgánicas.

 

Por su parte, las Leyes Orgánicas reconocidas en la Constitución Española, se caracterizan por quedar sujeta a los principios de competencia (materia) y procedimiento; y en tal sentido, la relación entre una Ley Ordinaria y una Ley Orgánica no viene determinada por el principio de jerarquía normativa, sino por los mencionados principios de competencia y procedimiento. Así, el Tribunal Constitucional en su STC 5/1981, entre otras, ha dispuesto que las Leyes Orgánicas y las Leyes Ordinarias no se sitúan propiamente en distintos planos jerárquicos, por lo que el principio de jerarquía normativa no es fundamento adecuado para enjuiciar la posible inconstitucionalidad de una Ley Ordinaria por supuesta invasión del ámbito reservado a la Ley Orgánica.

 

En virtud del primero de los mencionados principios, o sea el principio de competencia, las materias reservadas por la Constitución a la Ley Orgánica se encuentran reguladas en diferentes preceptos del texto constitucional, entre los que cabe destacar especialmente el artículo 81 de la CE, referente al desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas, los estatutos de autonomía y el régimen electoral general; junto a otras materias contempladas en diversos preceptos de nuestra Constitución, entre los que se encuentran por ejemplo los arts. 8, 54, 87, 104, 122 CE, etc… Por su parte, en virtud del principio del procedimiento se viene a disponer que la aprobación, modificación o derogación de la Ley Orgánica exigirá mayoría absoluta del Congreso, en votación final sobre el conjunto del proyecto (art. 81. 2 CE); todo ello junto a la prohibición de que se regulen materias reservadas a Ley Orgánica mediante delegación legislativa en Comisión Legislativa (art. 75.3 CE); la imposibilidad de la iniciativa legislativa popular en materia reservada a la Ley Orgánica (art. 87.3 CE); o la regulación de materias reservadas a Ley Orgánica mediante Decreto-ley o Decreto legislativo (artículos 82 y 86 CE).

 

La mayoría de la doctrina en la materia, considera que la Constitución Española a través de los mencionados principios configura un concepto material de Ley Orgánica, en el sentido de que su extensión y alcance se ha de interpretar restrictivamente, por cuanto si la Constitución establece un limitado ámbito material a la Ley Orgánica, tales materias sólo pueden ser reguladas por tal Ley Orgánica y, viceversa, las Leyes Orgánicas no deben regular otras materias que no le estén expresamente reservadas por la Constitución. Se trata con ello, según doctrina consolidada del Tribunal Constitucional, de evitar una petrificación del ordenamiento jurídico y preservar la regla de las mayorías parlamentarias no cualificadas (SSTC 5/1981 y 127/1994). Por tanto, la regulación de una materia reservada a la Ley Orgánica por una Ley Ordinaria, debería conllevar su declaración de inconstitucionalidad por parte del Tribunal Constitucional, conforme a lo dispuesto en el art. 81 de la CE, puesto en relación con el art. 28 LOTC.

 

Todo ello, puesto en relación con el tema aquí tratado, nos lleva a preguntarnos si sería posible que una Ley Orgánica como es la Ley Orgánica 2/86, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, pudiera llegar a regular con tal naturaleza materias propias de una Ley Ordinaria; y en tal supuesto, que efectos devendrían en caso de que en una Ley Orgánica regulara materias propias de una Ley Ordinaria, dado que esto es lo que en esencia se pretende cuando se propone por algunos compañeros la regulación de los Agentes Forestales y Medioambientales en el ámbito de la citada Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

 

La respuesta a dicha pregunta se ha de abordar necesariamente desde la exposición de la doctrina de las materias conexas, reconocida así en las SSTC 5/81 y 76/83, conforme a las cuales hay que decir que, si bien partiendo de la configuración del Tribunal Constitucional de la Ley Orgánica como concepto material, la interpretación de la reserva material de Ley Orgánica ha de ser restrictiva, y por tanto sería contrario a la Constitución que la Ley Orgánica regulara materias reservadas a la Ley Ordinaria; si bien admite que una Ley Orgánica por razones de conexión temática, sistematicidad o buena política legislativa pueda incluir materias ajenas a la propias reservadas a la Ley Orgánica, siempre que constituyan un complemento necesario de la misma. La Ley Orgánica podría así regular materias estrictas de reserva material de Ley Orgánica y materias conexas que quedarían sujetas al régimen de congelación del art. 81. 2 CE por efecto del principio de seguridad jurídica (STC 5/81).

 

En estos supuestos de concurrencia de materias estrictas y materias conexas, con la finalidad de evitar los efectos de rigidez del ordenamiento jurídico derivado de la congelación del rango (y en su caso de la invasión de competencias de las CCAA por el Estado), debería excluirse por el propio texto de la Ley Orgánica indicando expresamente en sus disposiciones adicionales los preceptos que contienen materias conexas, permitiendo así su modificación por Ley Ordinaria. Se exige así, que la regulación de la Ley Orgánica afecte en su núcleo a materias reservadas a la misma, exigiendo un vínculo de especial intensidad a las materias conexas que no suponga defraudar la reserva material a la ley orgánica (STC 76/1983).

 

Pues bien, visto lo anterior y como el legislador no es libre a la hora de elegir entre Ley Orgánica y Ordinaria para regular una materia sino que esta opción viene condicionada por la propia Constitución al establecer o no una reserva material de Ley Orgánica; cabe ahora decir que el art. 104. 2 de la CE viene a contemplar una de esas reservas materiales de Ley Orgánica, en concreto en la regulación de las “funciones, principios básicos de actuación y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad”. Efectivamente, dicho precepto constitucional que se refiere a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en general, y no solamente a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, tuvo su desarrollo normativo a través de la Ley Orgánica 2/1986, encomendando a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad la protección del libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana, lo cual nuestro Tribunal Constitucional configura como una materia de competencia exclusiva del Estado, bajo el título de “seguridad pública” contenido en el título del art. 149. 1. 29 CE.

 

Dando cumplimiento al contenido material reservado a la Ley Orgánica por el referido artículo 104.2 de la Constitución, la citada Ley Orgánica 2/1986 estableció las funciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, así como sus principios básicos de actuación y la regulación de diversos aspectos de sus estatutos, todo lo cual se terminó de configurar posteriormente a través de diversas Leyes Orgánicas complementarias, como la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, Reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, la Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre, del Régimen Disciplinario de la Guardia Civil; la Ley Orgánica 4/2010, de 20 de mayo, de Régimen Disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía, etc….

 

Atendiendo a lo dispuesto actualmente en la Disposición Final Sexta de la mencionada Ley Orgánica 2/1986 (renumerada y redactada por el apartado 2 de la Disposición Final Primera de la LO 9/2015, del Régimen Personal de la Policía Nacional), podemos decir que sólo “Tienen el carácter de Ley Orgánica los preceptos que se contienen en los títulos I, III, IV y V y en el título II, salvo los artículos 10, 11.2 a 6 y 12.1, la disposición adicional tercera y las disposiciones finales, excepto la disposición final quinta”.

 

De la lectura de los mismos, cabe decir que el Título I lo dedica a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en general, encontrándose dividido en los tres siguientes capítulos:

-Capítulo I: Disposiciones Generales.

-Capítulo II: Principios básicos de actuación.

-Capítulo III: Disposiciones estatutarias comunes.

 

El Título III, dividido en tres capítulos, se dedica a las Policías de las Comunidades Autónomas.

 

El título IV, igualmente dividido en tres capítulos, se refiere a la colaboración y coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

 

Y por último, el Título V lo dedica a la Policía Local.

 

La Disposición Adicional Tercera contiene una regulación sobre la aprobación de los reglamentos orgánicos y de servicios, y las plantillas orgánicas, de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado; y las Disposiciones Finales, excepto la quinta y sexta, una suerte de excepciones a la aplicación de la propia Ley Orgánica 2/1986, a favor de las policías autonómicas del País Vasco, Cataluña y Navarra.

 

Especial significación tiene el art. 11. 1 del citado cuerpo legal, cuyo carácter de Ley Orgánica está excluido por la mencionada disposición final sexta, dedicado a las funciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y en el que se hace exclusiva referencia en su apartado primero, como funciones genéricas propias de las de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, a las de proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana mediante el desempeño de las siguientes funciones:

 

  • a) Velar por el cumplimiento de las Leyes y disposiciones generales, ejecutando las órdenes que reciban de las Autoridades, en el ámbito de sus respectivas competencias.
  • b) Auxiliar y proteger a las personas y asegurar la conservación y custodia de los bienes que se encuentren en situación de peligro por cualquier causa.
  • c) Vigilar y proteger los edificios e instalaciones públicos que lo requieran.
  • d) Velar por la protección y seguridad de altas personalidades.
  • e) Mantener y restablecer, en su caso, el orden y la seguridad ciudadana.
  • f) Prevenir la comisión de actos delictivos.
  • g) Investigar los delitos para descubrir y detener a los presuntos culpables, asegurar los instrumentos, efectos y pruebas del delito, poniéndolos a disposición del Juez o Tribunal competente, y elaborar los informes técnicos y periciales procedentes.
  • h) Captar, recibir y analizar cuantos datos tengan interés para el orden y la seguridad pública, y estudiar, planificar y ejecutar los métodos y técnicas de prevención de la delincuencia.
  • i) Colaborar con los Servicios de Protección Civil en los casos de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública, en los términos que se establezcan en la legislación de Protección Civil.

 

Dichas funciones genéricas definidas en el mencionado precepto, se corresponden con competencias propias del Estado en materia de seguridad pública, en su inmensa mayoría integrantes de la denominada policía general o de seguridad, si bien se incluye alguna más propia de la función policía judicial como la indicada en su apartado g, lo cual por tanto y con alguna excepción, no sería de aplicación a los Agentes Forestales y Medioambientales, en cuanto funcionarios integrantes de una policía mixta de naturaleza especial y judicial genérica medioambiental; todo ello sin olvidar, que el apartado 3, esta vez con carácter de Ley Orgánica, conforme a la repetida Disposición Final Sexta de la L.O. 2/86, asigna expresamente su ejercicio esencialmente a la Policía Nacional y a la Guardia Civil.

 

Lo anterior se complementa posteriormente con lo dispuesto en el art. 12. 1 B e) de la repetida L.O. 2/1986, que igualmente con el carácter de Ley Orgánica encomienda a la Guardia Civil la función específica de “e) Velar por el cumplimiento de las disposiciones que tiendan a la conservación de la naturaleza y medio ambiente, de los recursos hidráulicos, así como de la riqueza cinegética, piscícola, forestal y de cualquier otra índole relacionada con la naturaleza” (lo cual no deja de resultar curioso, por cuanto son competencias en su inmensa mayoría residenciadas en las Comunidades Autónomas tras ser asumidas estatutariamente, unas con carácter exclusivo como la caza, y otras de manera compartida, correspondiendo al Estado la legislación básica y a las CCAA su desarrollo y ejecución).

 

Por su parte, el Título III, dedicado a las Policías Autonómicas, puesto en directa relación con lo dispuesto en los respectivos Estatutos de Autonomía y Leyes Territoriales de constitución de las Policías Autonómicas, tampoco sería de aplicación a los Agentes Forestales y Medioambientales, al no tener la consideración legal de policía de las comunidades autónomas (en similar sentido, el Título V, dedicado a la Policía Local). Desde luego, ello nos lleva a poner de manifiesto la especial complejidad y controversia que supondría un hipotético intento de declaración legal de los Agentes Forestales y Medioambientales como funcionarios de cuerpos de policía autonómica, en atención a la propia naturaleza y procedimiento de aprobación de la norma institucional básica de las Comunidades Autónomas y al ejercicio de las competencias estatutariamente asumidas por las mismas, manifestación de sus potestades de autoorganización expresiva de su autonomía; con lo que ello conllevaría e implicaría de intromisión en el ejercicio de competencias autonómicas por parte del Estado, por cuanto las competencias de desarrollo legislativo en materia de función pública asumidas estatutariamente por las Comunidades Autónomas, entre otras, son competencias de desarrollo e integración de las que no se les puede privar por el Estado, ni aun en el caso de inexistencia de legislación básica, lo cual viene a suponer que mediante una modificación de la L.O. 2/1986, no se puede pretender sustraer el ejercicio de dichas competencias a las Comunidades Autónomas, para conformar libremente la estructura orgánica de su Administración autonómica, estableciendo las normas que regulan las relaciones jurídicas que la unen a sus funcionarios (en tal sentido, SSTC 227/1988 y 293/1993).

 

En tal sentido, el art. 149. 1. 29 de la Constitución Española viene a disponer que la “Seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una ley orgánica”; estableciendo de esta manera una reserva competencial en directa relación con el art. 104 CE, operada a través de la L.O. 2/86, de la cual cabe destacar el contenido de los siguientes preceptos, a los efectos aquí tratados:

 

-Artículo 37. 1 y 3:

 

1. Las Comunidades Autónomas en cuyos Estatutos esté previsto podrán crear Cuerpos de Policía para el ejercicio de las funciones de vigilancia y protección a que se refiere el artículo 148.1.22 de la Constitución y las demás que le atribuye la presente Ley.

 

3. Las Comunidades Autónomas cuyos Estatutos no prevean la creación de Cuerpos de Policía también podrán ejercer las funciones de vigilancia y protección a que se refiere el artículo 148.1.22 de la Constitución mediante la firma de acuerdos de cooperación específica con el Estado.

 

Artículo 38:

 

Las Comunidades Autónomas, a que se refiere el número 1 del artículo anterior, podrán ejercer, a través de sus Cuerpos de Policía, las siguientes funciones:

 

1. Con carácter de propias:

 

  • a) Velar por el cumplimiento de las disposiciones y órdenes singulares dictadas por los órganos de la Comunidad Autónoma.
  • b) La vigilancia y protección de personas, órganos, edificios, establecimientos y dependencias de la Comunidad Autónoma y de sus entes instrumentales, garantizando el normal funcionamiento de las instalaciones y la seguridad de los usuarios de sus servicios.
  • c) La inspección de las actividades sometidas a la ordenación o disciplina de la Comunidad Autónoma, denunciando toda actividad ilícita.
  • d) El uso de la coacción en orden a la ejecución forzosa de los actos o disposiciones de la propia Comunidad Autónoma.

 

2. En colaboración con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado:

 

  • a) Velar por el cumplimiento de las Leyes y demás disposiciones del Estado y garantizar el funcionamiento de los servicios públicos esenciales.
  • b) Participar en las funciones de Policía Judicial, en la forma establecida en el artículo 29. 2 de esta Ley.
  • c) Vigilar los espacios públicos, proteger las manifestaciones y mantener el orden en grandes concentraciones humanas.

 

El ejercicio de esta función corresponderá, con carácter prioritario, a los Cuerpos de Policía de las Comunidades Autónomas, sin perjuicio de la intervención de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado cuando, bien a requerimiento de las Autoridades de la Comunidad Autónoma, o bien por decisión propia, lo estimen necesario las Autoridades estatales competentes.

 

3. De prestación simultánea e indiferenciada con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado:

 

  • a) La cooperación a la resolución amistosa de los conflictos privados cuando sean requeridos para ello.
  • b) La prestación de auxilio en los casos de accidente, catástrofe o calamidad pública, participando en la forma prevista en las Leyes, en la ejecución de los planes de Protección Civil.
  • c) Velar por el cumplimiento de las disposiciones que tiendan a la conservación de la naturaleza y medio ambiente, recursos hidráulicos, así como la riqueza cinegética, piscícola, forestal y de cualquier otra índole relacionada con la naturaleza.

 

Como puede observarse, a la problemática que se plantea como consecuencia del mandato constitucional de vincular la posibilidad de creación de cuerpos de policía por las Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos de Autonomía, en el marco de lo que disponga una ley orgánica, como el posterior desarrollo que hace la Ley Orgánica de Cuerpos y Fuerzas de Seguridad respecto de las funciones propias de la Policía Autonómica, respecto de las cuales los Agentes Forestales y Medioambientales dada su especificidad sólo coinciden en las funciones del apartado 38. 2. b) y art. 38. 3. b) y c) del citado cuerpo legal, referente a participar en las funciones de policía judicial, en la de prestación simultánea e indiferenciada de velar por el cumplimiento de la normativa medioambiental y participar en la ejecución de los planes de protección civil de su ámbito de actuación (conforme dispone actualmente el art. 17 de la Ley 17/2015, del Sistema Nacional de Protección Civil), hacen difícil pensar en reconducir este colectivo profesional especializado en la protección de la naturaleza hacia ese otro sector profesional de la seguridad pública o seguridad ciudadana, sin riesgo manifiesto de invadir competencias de las Comunidades Autónomas, a la vez que propiciar su extinción como colectivo profesional específico y diferenciado de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y con ello obtener todo lo contrario a aquello que precisamente se pretende proteger por razón del principio de especialidad y eficacia, para el buen fin del interés general.

 

Por otra parte, y aun poniéndonos en el mejor de los supuestos, en que la Comunidad Autónoma a través de su norma institucional básica (Estatuto de Autonomía) tenga previsto crear su propio Cuerpo de Policía autonómica para el ejercicio de las funciones de vigilancia y protección a que se refiere el artículo 148.1.22 de la Constitución y las demás que le atribuye la L.O. 2/1986, y así lo haya creado efectivamente por medio de una Ley Territorial, la operatividad de un proceso de integración automático de los Agentes Forestales y Medioambientales de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales en los citados Cuerpos de Policía Autonómica, presenta serias dudas de compatibilidad con los dictados de los arts. 23. 3, 103. 2 y 149. 1. 18 de la Constitución Española, en cuanto a través de dicho proceso se configuraría “ex novo” un supuesto de acceso a la función pública, bien se regule de manera automática o bien mediante pruebas restringidas, excluyendo a otras personas que puedan reunir la titulación y requisitos.

 

Nuestro Tribunal Constitucional en su sentencia 238/2015, de 19 de noviembre de 2015, pone de manifiesto como también quienes ya han adquirido la condición de funcionarios de carrera mediante su integración en un determinado cuerpo de una Administración Pública pueden optar, mediante su participación en los procedimientos previstos al efecto, a acceder de nuevo a la función pública, esta vez integrándose en otro cuerpo funcionarial de la misma o de otra Administración Pública. Continúa nuestro Tribunal Constitucional aclarando como nuestro sistema de función pública se caracteriza porque la adquisición de la condición de funcionario público de carrera se verifica mediante la integración en uno de los cuerpos o escalas de las Administraciones Públicas, mientras que, una vez adquirida tal condición, la evolución dentro de la carrera administrativa se produce mediante la obtención de un nuevo puesto a través de los mecanismos de provisión de puestos de trabajo legalmente previstos; concluyendo al respecto, que basta con atender a que el proceso regulado en las disposiciones impugnadas está orientado a producir la integración de los seleccionados en un cuerpo de la Generalidad de Cataluña para concluir, que se trata de un supuesto de acceso a la función pública y no de un procedimiento de provisión de puestos de trabajo, declarando finalmente la inconstitucionalidad del precepto.

 

En tal sentido, recuerda el referido Tribunal Constitucional que es constante la doctrina constitucional (SSTC 17471998, y 111/2014) que afirma que la competencia estatal sobre régimen estatutario de los funcionarios públicos (art. 149. 1. 18 CE), comprende la fijación del principio de igualdad como elemento esencial del acceso a dicha condición, de modo tal que los arts. 55. 1 y 61 del Texto Refundido del EBEP que establecen este principio en la actualidad son formal y materialmente básicos. De todo ello resulta que el legislador básico establece el carácter abierto de los procesos selectivos de acceso a la función pública (art. 61. 1 TREBEP) y prevé, como únicas modulaciones del mismo, aparte de lo establecido para la promoción interna y de las medidas de discriminación positiva previstas en el TREBEP, sólo dos supuestos excepcionales, que son los regulados en la disposición transitoria sexta de la Ley 30/1984 y en la disposición transitoria segunda del referido TREBEP.

 

En cuanto a la Policía Judicial corresponde cabe señalar como, de manera diferenciada a lo dispuesto en el art. 104. 2 CE, la Constitución Española dedica a la misma expresamente el art. 126, en el que se constitucionaliza el principio de dependencia de la policía judicial de Jueces, Magistrados y Ministerio Fiscal. Dicho precepto constitucional, se ha de poner en directa relación con el art. 149. 1. 6 de la CE, que viene a reconocer como competencia exclusiva del Estado, la “Legislación mercantil, penal y penitenciaria; legislación procesal, sin perjuicio de las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas”.

 

El desarrollo constitucional del mencionado art. 126 CE, se encuentra en varias disposiciones normativas como es Ley Orgánica 6/85, del Poder Judicial, en los que se señala que la función de la policía judicial es el auxilio de los Juzgados y Tribunales y del Ministerio Fiscal en la averiguación de los delitos y en el descubrimiento y aseguramiento de los delincuentes. En sus artículos 547 a 550 la LOPJ encomienda a la Policía Judicial la averiguación de los responsables y circunstancias de los hechos delictivos y la detención de los primeros, dando cuenta seguidamente a la autoridad judicial y fiscal, conforme a lo dispuesto en las Leyes; el auxilio a la autoridad judicial y fiscal en cuantas actuaciones deba realizar fuera de su sede y requieran la presencia policial; la realización material de las actuaciones que exijan el ejercicio de la coerción y ordenare la autoridad judicial o fiscal, la garantía del cumplimiento de las órdenes y resoluciones de la autoridad judicial o fiscal; y cualesquiera otras de la misma naturaleza en que sea necesaria su cooperación o auxilio y lo ordenare la autoridad judicial o fiscal.

 

En los mismos términos se manifiestan los arts. 282 y siguientes de la LECrim (en concreto, en el art. 283 según redacción dada por Ley 3/1967, de 8 de abril, se determina los componentes de la policía judicial, comprendiéndose en su apartado 6º a los Agentes Forestales); la L.O. 2/86, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad; y el Real Decreto 769/1987, de 19 de junio, (modificado por Real Decreto 54/2002, de 18 de enero) sobre regulación de la policía judicial que, además de establecer sus principales funciones, delimita el concepto de Policía Judicial en su art. 1: "(...) todos los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, cualquiera que sea su naturaleza y dependencia, en la medida en que deben prestar la colaboración requerida por la autoridad judicial o el Ministerio Fiscal en situaciones encaminadas a la averiguación de delitos o descubrimiento y aseguramiento de delincuentes, con estricta sujeción al ámbito de sus respectivas competencias, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 283 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal".

 

Sería precisamente a partir en la entrada en vigor de la regulación de la policía judicial efectuada por la L.O. 2/86, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, cuando empezarían los problemas para aquellos otros colectivos que históricamente venían desempeñando funciones policiales en el ámbito de su especialidad y quedaron fuera del citado cuerpo legal, como podría ser el Servicio de Vigilancia Aduanera o los Agentes Forestales (estos segundos más debilitados frente al Estado al encontrarse inmersos en procesos de transferencias en aquellos momentos en que se construía el estado de las autonomías); llegándose incluso a postularse desde ciertos “lobbies” de poder la derogación tácita del mencionado art. 283 LECrim tras la entrada en vigor de la L.O. 2/1986, para dejar de esa manera sin cobertura legal y procesalmente inválidos los actos de los mencionados funcionarios que no tuvieran la condición de colaboradores de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, conforme a dicha L.O. (art. 29. 2); todo lo cual afortunadamente fue posteriormente aclarado por Acuerdo del Pleno de la Sala Segunda del Tribunal Supremo, de 14 de noviembre de 2003, según el cual

 

“Único Asunto: ¿El Servicio de Vigilancia Aduanera es Policía Judicial? Acuerdo: Primero: “El artículo 283 de la LECrim no se encuentra derogado, si bien debe ser actualizado en su interpretación.

 

Segundo: El servicio de vigilancia aduanera no constituye policía judicial en sentido estricto, pero sí en sentido genérico del art. 283.1 de la LECrim, que sigue vigente conforme establece la disposición adicional primera de la lo 12/95, de 12 de diciembre sobre represión del contrabando, en el ámbito de los delitos contemplados en el mismo tiene encomendadas funciones propias de policía judicial, que debe ejercer en coordinación con otros cuerpos policiales y bajo la dependencia de los jueces de instrucción y del ministerio fiscal.

 

Tercero: Las actuaciones realizadas por el servicio de vigilancia aduanera en el referido ámbito de competencia son procesalmente válidas”.

La citada Disposición Adicional Primera 1 de la Ley Orgánica 12/1995, de Represión del Contrabando, venía muy oportunamente a disponer al respecto lo siguiente: “1. Las autoridades, los funcionarios y fuerzas a quienes está encomendada la persecución y el descubrimiento del contrabando continuarán desempeñando sus cometidos, con los derechos y facultades que, para la investigación, persecución y represión de estas conductas, han venido ostentando desde su creación.

 

El Servicio de Vigilancia Aduanera, en la investigación, persecución y represión de los delitos de contrabando, actuará en coordinación con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y tendrá, a todos los efectos legales, carácter colaborador de los mismos”; siendo lo anterior un claro ejemplo de lo que al ejercicio de las competencias exclusivas del Estado, los Agentes Forestales y Medioambientales demanda actualmente, para garantizar su seguridad jurídica y la validez y eficacia procesal de sus actuaciones, medida perfectamente viable de realizar con la debida voluntad política, sin necesidad de recurrir para ello a una modificación de la L.O. 2/86, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad mediante complejas y forzadas técnicas de ingeniería jurídica.

 

Visto lo anterior, cabe especialmente destacar como el propio texto constitucional distingue y diferencia expresamente entre el concepto de “Fuerzas y Cuerpos de Seguridad” y el de “Policía Judicial”, dedicando al primero la reserva de Ley Orgánica del art. 104 CE, y al segundo la reserva de Ley del art. 126 CE, precepto este último en el que se constitucionaliza el principio de dependencia de la policía judicial de los Jueces, Magistrados y Ministerio Fiscal (y no el de dependencia de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad como pretendió el Partido Popular en su proyecto de Ley de modificación de la Ley de Montes 43/2003, un nuevo intento de eliminar o neutralizar al colectivo de Agentes Forestales y Medioambientales de este ámbito de actuación, en favor de su subordinación a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad). Por tanto, la Constitución Española en este precepto señala las dos condiciones básicas de la policía judicial como son su dependencia directa de los órganos judiciales y del Ministerio Fiscal, y su especialización en la investigación de los delitos (por todas las SSTC 303/1993 y 209/2007, entre otras, establecen la doctrina del Tribunal Constitucional que viene a aclarar respecto a las funciones encomendadas a la Policía Judicial, como a esta más que realizar los actos de prueba, lo que en realidad le encomienda la Norma Fundamental es la realización de los actos de investigación pertinentes para acreditar el hecho punible y la autoría. No obstante, esta actividad investigadora también le habilita a asumir una función aseguradora del cuerpo del delito, así como a acreditar su preexistencia mediante los pertinentes actos de constancia, sin por ello contradecir lo dispuesto en la Constitución.

 

Por tanto, si la Ley Orgánica 2/1986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad se presenta como un acto normativo que desarrolla en parte de su articulado, con el carácter de Ley Orgánica, la reserva material de Ley Orgánica del art. 104. 2 CE, en lo referente a las funciones, principios básicos de actuación y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, complementada posteriormente con otras Leyes Orgánicas; junto a otras materias referentes a la seguridad ciudadana de competencia exclusiva del Estado, que desarrolla con el carácter de Ley Ordinaria, en atención a lo dispuesto en su Disposición Adicional Sexta; y si como se aclaró anteriormente, partimos de que se configura un concepto material de Ley Orgánica, lo cual conlleva que se deba interpretar con carácter restrictivo las materias reservadas a Ley Orgánica, a efectos de evitar una indebida congelación de rango y una invasión de las competencias de las Comunidades Autónoma mediante un uso fraudulento de la reserva de Ley Orgánica, lo que viene a suponer por tanto, que las Leyes Orgánicas no deban regular otras materias distintas a las que expresamente les reserva el texto constitucional, cabe concluir que la Ley Orgánica 2/86, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en cuanto desarrolla la reserva material de Ley Orgánica del art. 104. 2 CE, hace referencia exclusivamente a las funciones, principios básicos de actuación y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, con un tratamiento preponderante de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado frente al resto de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, siendo incompatible el encaje en dicha normativa de otro estatuto jurídico profesional ajeno al de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, como es el de los Agentes Forestales y Medioambientales, al no ser materia propia de la mencionada reserva material de Ley Orgánica prevista en el texto constitucional; salvo que lo que se pretenda verdaderamente sea la transformación de la actual naturaleza y estatus jurídico de los Agentes Forestales y Medioambientales para integrarlos automáticamente “ex novo” en las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, con la finalidad de regir sus actuaciones conforme a las funciones, normas y principios de la LO 2/86, situación de dudosa constitucionalidad como se ha explicado anteriormente; y que por otra parte, no se olvide, establece una regulación más favorable a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado frente al resto de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (fruto de lo cual son las excepciones contempladas en sus disposiciones finales a favor de excluir dicha normativa para las policías autonómicas de País Vasco, Cataluña y Navarra), que llevaría a la subordinación de los Agentes Forestales y Medioambientales a los mismos, a la vez que no resolvería la necesidad de dotarse de un estatuto jurídico específico.

 

Por otra parte, no sería imaginable la regulación de los Agentes Forestales y Medioambientales como Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en el marco de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, sin que a los mismos se les impusiera el ejercicio de funciones genéricas en materia de seguridad pública o ciudadana, en similar condición a las actualmente desempeñadas por la Policía Local, todo ello en detrimento de las desempeñadas actualmente por los mismos, que tenderían a pasar a un segundo plano; además de conllevar ello una restricción de sus derechos laborales de carácter constitucional, y su sujeción a un régimen disciplinario estricto, todo ello íntimamente ligado a la “condición de instituto armado de naturaleza civil” que adquirirían de manera inherente a la consideración legal de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

 

Necesariamente se ha de mencionar en tal sentido lo dispuesto en el art. 28. 1 de la Constitución Española, conforme al cual, “La ley podrá limitar o exceptuar el ejercicio de este derecho a las Fuerzas o Institutos armados o a los demás Cuerpos sometidos a disciplina militar y regulará las peculiaridades de su ejercicio para los funcionarios públicos”, otorgando al legislador la posibilidad de limitar o excepcionar el ejercicio del derecho de sindicación a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, como así ha sucedido en la legislación posterior de desarrollo de dicho precepto constitucional, respecto del Cuerpo Policía Nacional que ha sufrido serias restricciones en la constitución de sus organizaciones sindicales, en su afiliación y en su acción sindical. En tal sentido, la L.O. 11/85, de Libertad Sindical, que vino a desarrollar el art. 28. 1 de la CE, disponiendo en su art. 1. 3 la exclusión de los miembros de las Fuerzas Armadas y de los institutos armados de carácter militar (Guardia Civil) del ejercicio del derecho de sindicación.

 

Por lo que se refiere a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado que no tengan carácter militar (institutos armados de carácter civil), el art. 1. 5 de la citada LOLS remite la regulación del ejercicio de su derecho de sindicación a su normativa específica, que resultó ser la L.O. 2/1986, a tenor de la cual se reconoció a las distintas Fuerzas y Cuerpos de Seguridad la facultad de crear y afiliarse a sindicatos para la defensa de sus intereses profesionales, si bien dada su naturaleza jurídica, con una serie de limitaciones como que las organizaciones sindicales sean propias e integradas solamente por miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, sin poder federarse o confederarse a otras organizaciones de ámbito profesional distinto y prohibición del derecho de huelga o acciones sustitutivas de la misma –en tal sentido, STC 273/1994- (actualmente derogado art. 18 LO 2/86, y sustituido por normativa de desarrollo específica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad).

 

La policía Local sin embargo, ha sido una excepción a lo anteriormente comentado, pues si bien tienen establecido la prohibición del derecho de huelga o acciones sustitutivas de la misma, en relación al derecho a sindicarse y conforme a lo dispuesto en el art. 52. 2 de la repetida L.O. 2/86, “Por lo que respecta al ejercicio de los derechos sindicales, y en atención a la especificidad de las funciones de dichos Cuerpos, les será de aplicación la Ley que se dicte en cumplimiento de lo establecido en la disposición adicional segunda, apartado 2, de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical” (remisión que se hacía a la derogada Ley 9/87, sustituida posteriormente por el EBEP 7/2007, y actualmente por el TREBEP 5/2015).

 

En tal sentido, se ha de recordar como el art. 4 del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, viene a establecer expresamente que sus disposiciones sólo serán de aplicación directamente a los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad cuando así lo disponga expresamente su legislación específica; con la excepción prevista en el art. 3. 2 para los cuerpos de policía local, que se regirán por el mencionado EBEP y por la legislación de las Comunidades Autónomas, excepto en lo establecido para ello por la repetida L.O. 2/1986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (el informe de la Comisión para el estudio y preparación de un EBEP justificaba esta diferencia de trato respecto de la Policía Local en cuanto que la normativa reguladora de su estatuto jurídico es muy limitada, al contrario que la de los otros cuerpos integrantes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad).

 

Por lo que al régimen disciplinario se refiere, tantas veces utilizado por ciertas Administraciones Públicas contra sus Agentes Forestales o Medioambientales para silenciarlos o neutralizarlos, en el caso de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad tiene una mayor rigidez o contundencia, como consecuencia de su citado carácter de instituto armado. A modo de ejemplo, hacer una referencia a la Disposición Final Sexta de la Ley 4/2010, del Régimen Disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía, conforme a la cual, “La presente Ley Orgánica se aplicará a los Cuerpos de Policía Local de acuerdo con lo previsto en la legislación orgánica reguladora de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad”. Dicha Ley Orgánica recoge en sus arts. 8 a 9 un amplio catálogo de infracciones, entre las que a modo de ejemplo cabe destacar las siguientes:

 

-Muy graves (sancionadas con separación del servicio, suspensión de funciones o traslado forzoso): La insubordinación individual o colectiva, respecto a las Autoridades o mandos de que dependan; El incumplimiento de las normas sobre incompatibilidades cuando ello dé lugar a una situación de incompatibilidad; a participación en huelgas, en acciones sustitutivas de estas o en actuaciones concertadas con el fin de alterar el normal funcionamiento de los servicios; La negativa injustificada a someterse a reconocimiento médico, prueba de alcoholemia o de detección de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas, legítimamente ordenadas, a fin de constatar la capacidad psicofísica para prestar servicio.

 

-Graves (sancionadas con suspensión de funciones): La grave desconsideración con los superiores, compañeros, subordinados o ciudadanos, en el ejercicio de sus funciones o cuando cause descrédito notorio a la Institución Policial; La desobediencia a los superiores jerárquicos o los responsables del servicio con motivo de las órdenes o instrucciones legítimas dadas por aquéllos, salvo que constituyan infracción manifiesta del ordenamiento jurídico; La omisión de la obligación de dar cuenta a la superioridad con la debida diligencia de todo asunto que por su entidad requiera su conocimiento o decisión urgente; La falta de colaboración manifiesta con otros miembros de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, siempre que no merezca la calificación de falta muy grave.

 

-Leves (sancionadas con suspensión de funciones y apercibimiento): El retraso o la negligencia en el cumplimiento de las funciones y órdenes recibidas; Prescindir del conducto reglamentario para formular cualquier solicitud, reclamación o queja relacionada con el servicio, así como no tramitar las mismas; La omisión intencionada de saludo a un superior, que éste no lo devuelva o infringir de otro modo las normas que lo regulan.

 

No obstante todo lo mencionado, se ha de recordar que la actividad policial no se limita exclusivamente a las normas sobre organización y funcionamiento como las anteriormente relacionadas, sino también a aquellas otras normas sectoriales en las que dicha actividad pública se regula y desarrolla en atención a las reglas de distribución competencial, que se traducen en una actuación policial en dicho ámbitos en forma de actividad indagadora, inspectora o de denuncia como manifestación del ejercicio de dichas potestades de las Administraciones Públicas y en la que reiteradamente se hace un olvido de la figura del Agente Forestal o Medioambiental, todo lo cual podría quedar esclarecido en gran medida si se contará con una norma básica reguladora del estatus jurídico de los Agentes Forestales y Medioambientales, que permita el posterior desarrollo por parte de las Comunidades Autonómicas, en base a sus específicas necesidades y diversidad, lo cual para este caso no lo permitiría la Ley Orgánica 2/1986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, al establecer un marco cerrado y en este aspecto, de dudoso respecto a las normas de distribución de competencias.

 

Por tanto, cabe concluir que, junto a una reforma de la legislación del Estado en materia de competencias propias (regulación de armas y medios de defensa personal, protección de los Agentes Forestales y Medioambientales como agentes de la autoridad en el ejercicio de sus funciones a través de la Ley de Seguridad Ciudadana; reconocimiento expreso en auxilio de Jueces, Tribunales y Ministerio Fiscal del carácter colaborador a todos los efectos legales de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en el ejercicio de las funciones de policía judicial de los Agentes Forestales y Medioambientales; regulación de los vehículos de los Agentes Forestales y Medioambientales como vehículos policiales a todos los efectos legales, etc…), los Agentes Forestales y Medioambientales dada su especificidad profesional y su ámbito de actuación parcialmente concurrente y simultáneo con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, están necesitados actualmente por razones de seguridad jurídica y eficacia de una norma legal básica que establezca un mínimo común denominador normativo respetuoso con las Comunidades Autónomas, configurador de un estatus propio y específico de dichos funcionarios, como agentes de la autoridad integrantes de una policía mixta de carácter administrativo y judicial genérica ambiental y de los servicios públicos de emergencias ambientales, sin perjuicio de sus funciones de apoyo técnico a la gestión ambiental; y sin que para ello sea necesario renunciar a sus antecedentes y a su propia naturaleza e idiosincrasia que es de la que precisamente emana su eficacia profesional, para con asunción de las funciones, normas y principios básicos de la L.O. 2/86, integrarse forzadamente en el estatus jurídico actualmente previsto para las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad por la Ley Orgánica 2/86, de una manera difícilmente acomodable al actual estado de las autonomías, y asumiendo unas nuevas funciones como propias e inherentes a dicho estatus jurídico en materia de seguridad ciudadana ajenas a su especialidad y ámbito de actuación actuales, dejando de esta forma en un segundo plano las propias de protección y conservación de la biodiversidad y colocándolos en una posición de subordinación frente a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, todo lo cual en el futuro llevaría a la desaparición de la figura del Agente Forestal y Medioambiental tal cual la entendemos hoy día, y con ella, todo aquello de bueno y garante que aportan a la protección y custodia de los valores medioambientales.

Febrero 2017

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